各界激辩教改方案 要打破特殊利益集团垄断

《瞭望》文章：激辩教改方案

在这一个月的问策于民中，1993年的纲要又被人提起。人们发现，这个纲要提出的目标有多少没有实现，为什么没有实现，并没有评估过

3月28日，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》（下称《纲要》）第二阶段公开征求意见结束。各界对这个征求意见文本的热议，不乏透彻的分析和中肯的评价。

育人为本能否真正到位

有一种意见认为，在一些关系教育发展的关键点上，《纲要》还存在理念不清、概念模糊、改革路径不明等问题，因此很有必要在第二阶段征求意见中增进共识。其中《纲要》在总体战略部分提出的工作方针育人为本能否真正到位，就引发了相当多的点评。

人的发展和自由是教育的目的，而不应该只是把被教育者当作开发人力资源的工具、手段来培养。清华大学公共管理学院教授贾西津认为，关于教育指导思想的表述，除了要体现党的理论和中国特色社会主义，还要体现以人为本这个教育的基本目的。为人的生活做准备，使人能为社会所用，这个原则属于教育的共性，应该在《纲要》中有所表达。

2009年，全国学前教育三年毛入学率只有50.9%，农村还要低很多，这个问题在学界已经讨论了一年多。中央教育科学研究所研究员高峡认为，如今重点发展农村学前教育出现在《纲要》发展任务部分的第三章中，不能只是一个方向性的口号，更重要的是要有解决的路径。比如布局问题，现在农村基本上还是以镇中心为主，按照这样的模式建造幼儿园，居住在村里的幼儿要么选择放弃，要么选择寄宿。可见，这种布局模式并没有真正考虑到孩子的利益。就《纲要》体制改革部分考试招生制度改革一章中没有对考生报考改革加以论述的问题，北京大学政府管理学院教授顾昕表示，我们不光要落实大学招生自主权，还要落实考生自由选择权，让学校有选择、考生没选择的高考制度是不完善的。中国人可以获得发达国家好几个录取通知书，这种事情考中国的高校却不会有，因为受制于我们的体制。我们高考制度的残酷性在于把考生推上独木桥，让他战战兢兢、如履薄冰，还要他学会调适好自己的心理承受能力。文本有必要补上考生报考改革的内容。

春天来了，孩子们又要面对一个尴尬的春天，因为几乎所有中小学校都不敢组织户外踏青活动。中国青少年发展研究中心主任孙云晓，对我国中小学生的社会实践被压缩到如此空前的低水平深感忧虑。他说，这个现象在世界各国教育界看来都是很荒唐的，它无非涉及有没有财政专款给学生上保险、有没有法规提供安全训练的保障两个问题。我在10年前就提出过这类建议，却至今没有在《纲要》中体现出来。

我建议把《纲要》中对学前教育的政府主导改为政府为主。教育部基础教育质量监测中心副主任胡平平说，2003年开始实行的政府办园为骨干，社会力量办园为主体的办学体制，也是源自政府主导的政策，结果很快导致了全国城乡幼儿入园难。如果仍然停留在政府主导，由于受以前政策惯性的影响，多年来形成的这种对学前教育规模的扩大基本不规划，甚至对新聘的教师基本不投入的局面就很难改变。

不该缺失的基本原则

《纲要》对一些核心问题缺乏明确的表述，文字上繁简失当被一些人认为是一大缺憾。比如在保障措施部分重大项目和改革试点一章中提出成立国家教育改革领导小组，作为一个全新的组织保障机构，这个领导小组究竟设在教育部还是国务院？其功能是审批改革，还是破除改革中的阻力？是推进中央向地方放权，还是政府向学校放权？政府在放权给学校后，以怎样的方式管理学校？这些疑问都有待回答。

《纲要》在保障措施部分提到要大幅度增加教育投入，却没有明确一个重要的教育资源配置原则。贾西津认为，到2012年达到GDP的4%，不论比国家财力的增长水平还是国际比例的平均水平，都不是一个很高的数字。除了总体数字，还有必要规定教育投入的分配原则，比如多少投在教育最基本的普及上，多少投在最高端。

中国社会科学院研究员余晖也提出了类似的意见。他说，《纲要》提出一些发展指标的同时，必须有相应的预算指标，比如到2012年财政投入占4%，这个总额是多少、如何分配？分配到基础教育、职业教育、高等教育等领域也要有预算。《纲要》不写清楚这些问题，最后很容易给各行其是的执行者钻空子。《纲要》在体制改革部分有关民办教育的两节中，体现民办教育平等地位还是非常不够的。贾西津说，比如规定对民办教育如何依法管理，似乎是与管理公办教育完全不同的套路，什么设立董事会、推进监理制度之类，这些特殊的规定，恰恰反映出对民办教育的一种歧视。落实民办教育与公办教育的平等，本应在学校的地位、办学体制、师资流动性这些方面都一视同仁。然而《纲要》却在义务教育师资流动包不包括民办学校师资这一政策关节点上没有明确。

北京语言大学教授谢小庆作为二十多年追踪研究高考的专家，对于《纲要》没有关注到考试的质量很不满意。他强调，国家2003年颁布了《行政许可法》，可在高校招生中违反这个法律的行为太多了，不能依法清理违法者是政府的缺位。此外还有不合格的考试大量存在，对于考试的质量政府也从来不监管。考试的质量往往关系一个人的命运，政府不仅要监管冰箱、彩电的质量，更要通过建立一个教育质量监管机制监管考试的质量。

浙江工贸职业技术学院院长何向荣建议《纲要》在发展任务部分的职业教育一章中，增加一句话：建立职业教育集团利益相关运行机制，推进校企一体化教育流程变革。他向本刊记者解释说，现实中校企合作一头冷一头热、工学结合两张皮的问题所以普遍存在，是因为缺少多方利益共享的保障机制。成功的试验证明，通过组建资产型、契约型、资产+契约型等多种类型的职业教育集团，可以促进职业教育从校企合作到校企一体化的转变。

切忌规划规划，墙上挂挂

一个《纲要》不可能对所有的教育问题做出解答，每一个教育的问题也不可能因为一个《纲要》就迎刃而解。在今后的落实过程中，新的问题会不断出现。参与过《纲要》起草的中国高等教育学会副秘书长叶之红说。

面对本刊记者《纲要》实现预期效果的可能性有多大的提问，更多的学者表示忧虑，感到底气不足，有的则表示有总比没有好。

有人担心：《纲要》会不会在发布后被束之高阁？理由是：其一，这个《纲要》不是改革开放后的第一个，比如1993年的纲要，提出的目标有多少没有实现，为什么没有实现，并没有评估过。如果今天这个《纲要》同样不做阶段性评估，不做最后的盘点，不认定并追究失职者的责任，就会失去实质性的意义。其二，《纲要》回避此前教育改革遗留的重大问题，比如普九数百亿元欠债的偿还、高校数千亿元贷款的偿还等。

提起1993年的纲要提出的世纪末教育财政投入要达到GDP的4%，至今没有兑现，以及纲要期限内出现若干始料之外的改革（比如高校并校、高校大扩招、费改税对农村教育的冲击等），参与过国家医改方案起草的余晖说，此次《纲要》跨了3个五年规划，许多事情要下一届政府去做。在下一届政府的执行中，这个《纲要》的权威性、可执行性还有多少，都是值得关注的方面。

《纲要》不能回避一些制度建设的具体路径。21世纪教育研究院院长杨东平教授说，比如，把以人为本的教育理念变成现实，需要通过哪些具体路径的构建？要有具体的路线图和时间表，否则很容易成为大家说说而已的文件语言，从而出现规划规划，墙上挂挂的情形。

《纲要》发展任务部分提出的义务教育实行县（区）域内教师和校长交流制度，这项政策强调了许多年，操作中却难有推进。北京一中原校长王晋堂指出，其阻力就来自集中了优质教育资源的重点校认为这样做是削峰填谷。高峡认为，靠教师流动解决均衡化问题是治标不治本的。余晖说，《纲要》应该增加一个名词解释，在医改过程中我提了多少次，医改办接受了我的建议，做了11个名词的解释，最后公布还是没有拿出来。《纲要》也要就政校分开、行政化管理等词的内涵，给各界一个标准化的名词解释，否则任由大家一词各表，达不成共识，落实起来就名不正言就不顺了。

至于《纲要》提出义务教育要切实缩小校际差距，着力解决择校问题，厦门大学教育研究院郑若玲教授认为，择校的根源是资源配置不公，择校带来的最严重后果是对孩子的成长十分不利。从1993年国家推出教育规划纲要算起，社会上义务教育的择校现象延续了十多年，少数重点校通过收取择校费，轻而易举地获得了巨额收入，从未受到遏制。一个维护既得利益者的错综复杂的潜规则体系，成了少数重点校以及教育主管部门谋得暴利的近水楼台。

杨东平认为，教育公平意味着要打破这个利益格局，注定会受到这个特殊利益集团顽强抵抗。比如2006年新修订的《义务教育法》规定取消重点中学，却挡不住各地的优质教育资源继续向名亡实存的重点中学倾斜。一些地方政府解决择校问题不是做不到，而是不想做。如果未来10年这方面的改革仍没有足够的勇气、耐心和信心，解决择校问题的表述就只会是挂在墙上的一纸宣言。