专家把脉西北政法大学“申博”案

话题背景

2009年2月13日，陕西省学位委员会发布《关于开展新增博士、硕士学位授予单位规划立项建设工作的通知》。西北政法大学等8所高校争夺2个博士建制名额。

3月27日，陕西省学位委员会邀请来自陕西、北京、江苏三省市的21名专家评议。专家投票确定西安工业大学、西安外国语大学为拟立项建设单位。

3月30日，西北政法大学部分师生进行散步，抗议有关机关在博士点评审中的不公现象，认为存在暗箱操作问题。

4月10日，陕西省学位委员会宣布:鉴于有的参评学校申报存在材料不规范、数据不真实等问题，严重影响评审结果的公正，要求各申报学校重新填报材料。

4月14日，申报学校按照要求提交了申报材料。当天下午，陕西省学位委员会召开会议，以举手表决方式决定维持3月27日专家组评审意见。

4月16日，陕西省学位委员会宣布了博士学位授权单位立项建设的决定。西北政法大学对此表示不服，4月20日向陕西省人民政府提起行政复议并被依法受理。

作为中国高等学校对教育行政部门提起行政复议的第一案，西北政法大学申博案在教育界和法学界引起较大反响。7月18日，北京大学宪法与行政法中心、北京大学教育法研究中心共同举办了学位制度建设西北政法大学申博案法律分析学术研讨会，北京大学、清华大学、人民大学、中国社会科学院、北京师范大学、安徽大学的学者及教育部、最高人民法院的有关专家就此案涉及的一些重要法律问题展开讨论。

评审专家组该如何组成

看上去，是21名专家的评审和投票决定了西北政法大学申博的命运。

评委中只有1人属法学领域，3名是外语类，其他较多来自工学领域。这是西北政法大学事后多方打听到的内幕。因此，评审专家组成员的身份、遴选过程、组成标准、学科专业背景比例分配情况自然首先遭到质疑。

如果是学法学的肯定是投西北政法，如果是学外语的肯定是投外语院校，现在法学背景的专家只有1人，但其他学科可能有3个人或更多，这样就变成学位委员会里学科人数的比拼了，而学位委员会要操纵结果只需要选择专家的学科背景就行。北京大学法学院教授姜明安开场直言不讳。

本案中专家组设计是有问题的。中国社会科学院法学研究所研究员莫纪宏认为，如果说仅仅是资格确认型的，没有评优，专家组的构成应该是随机抽样，比如说100个专家，学位委员会挂一个名单通过电脑抽样就行，因为跟任何利益都没有关系;但是如果是利益关联型的，涉及评优，就不能这样做，因为随机抽样可能一个法律学科的都没有，我觉得可以借鉴仲裁制度，8个单位如果想构成24个人专家组，那么一个学科占三个，大家对专家构成就不会有任何异议。

聘请什么样的专家才合适?什么样的人有资格做这种跨学科的综合性评价?这是合理与合法的关键问题。中国人民大学教授秦惠民认为，组成和批准专家组要通过一定程序，不是由学位委员会随便写一个名单就成立了，这是决定公平起点的重要基础，因为以后很多的不公正是从这种根源开始的。

北京大学法学院教授湛中乐指出，专家评审是学术评价的专有机构，所以进行专业学术评价时毫无疑问地离不开专家，但是另外一个方面我们要防止专家委员会或者专家评审成为一个摆设，成为一个幌子。另外，每个具体的专家都有他的知识局限性，专家说的不一定就对。专家评审委员会是一个很好机制，但是专家评审委员会的构成会直接影响评价的结果，所以专家评审本身是很好制度，但是专家评审委员会的组成、遴选都值得研究。专家评审貌似专家或者真是专家，也是问题，专家委员会的构成、运作机制，不同专家委员会之间的关系，不同环节专家评审之间的关系、效率都是特别值得研究。

在此次申博过程中，由于评审过程中有专家委托他人投票，因此具有特定职责的人员能否委托其他人员代为出席有关会议也成为研讨的话题。

清华大学法学院教授何海波认为，此案中委托投票是无效的，这是因为遴选一个人作为评审委员，是基于对他的学术判断，而且，投票不应该是简单的投票，还包括要听取意见互相讨论和反思的过程，如果没有这样的程序，这种投票就没有意义。

北京大学教育管理学院张冉博士认为，对于书面审的材料可以进行通讯投票，这样可以避免因为到席人数不够多导致委员会决定无效的情况。但如果涉及当庭答辩，涉及在特定场合下的辩论、被决定人辩解权就可能存在法律问题。张冉建议，可以从组织上对于委员会制度进行改革。比如有一套备选的人选，如果这个委员不能在特定时间到会，那么相对应的每个评委身后都应有一个备选人员。

评审程序如何实现公正、透明

按照《政府信息公开条例》，我们有权利获取申报工作的有关信息，但直到评审工作结束，评审办法、评审方式、评审过程和程序、评审标准等信息都没有公开。西北政法大学的一位副校长在接受媒体采访时说。

评审过程当中委员不过半数，这是明显的程序违法。后来找了两个委托人出席，这样不符合有关规则要求。中国人民大学教授莫于川态度鲜明。

作假了还重新申报?陕西省学位委员会《试行办法》清清楚楚写着要加以审核、严格查处，为什么不查处呢?重新申报本身就是违反程序。中国人民大学法学院教授杨建顺说。

湛中乐教授认为，行政行为过程很重要。行政行为的过程要从公开性看，看评审过程相关标准条件、资料是不是公开，还要看行政过程中有没有合理的期间，此案中第一次专家作出评审以后有没有重新审查材料，即便法律上没有进行具体限制，但是从上午10点到下午3点短短5个小时，对8个学校提供的新材料就能作出判断，绝对让人怀疑。

当有些学者把上述问题看做是评审程序上的瑕疵时，莫纪宏毫不客气指出，瑕疵的前提是程序本身比较合理、科学，或者处理这个问题时程序上的法律依据是清楚的，但现在的问题是，我们的程序本身就是一锅粥。比如，有的文件规定省级学位委员会审议通过然后省政府批准，有的文件里又说，经国务院学位委员会确认的各省直辖市博士授予单位立项规划需经省自治区直辖市批准然后报国务院委员会备案然后实施，到底最后谁说了算根本搞不清楚，相关权益人找谁也搞不清楚。

姜明安也指出，博士学位授予单位的评审依据和标准都不明确。比如申博的校院要有多少教授、怎么申报、学位委员会怎么投票，都没有明确规定。

最高人民法院行政审判庭耿宝建博士提出，博士点的授予权离不开三个原则，公开、公平、公正。基本条件是要公平，就是设置条件要根据不同领域的情况决定，否则很容易出现鸡同鸭比的问题;其次就是公开，这里强调的是程序公开，魔鬼在细节当中，而在此案中专家组似乎是保密的，投了一票走了，不用承担任何责任。程序不公开不透明，怎么样保证结果公正?

救济渠道如何畅通

申博失利后，4月20日，西北政法大学向陕西省政府递交了《行政复议申请书》。现在已过了两个月的复议期限，法律规定可以延期一个月。7月26日，应该是最后的期限。西北政法大学科研处处长汪世荣告诉记者。

西北政法大学以学位机构为复议被申请人、以高等学校为复议申请人，在教育行政领域首开先河，具有非凡意义。湛中乐这样评价西北政法大学的这一冒险行为。

尽管一些学者对此案中陕西省学位委员会是否有行政法上的主体资格、陕西省学位委员会的决定是否属于可复议的行政行为、西北政法大学是否具备复议申请人资格、陕西省学位委员会的决定是否满足合法性要求等问题也提出了一些异议，但多数专家认为，西北政法大学这次通过申请行政复议的方式解决学校和陕西省学位委员会的纠纷是进步。

教育部法制办公室副调研员王大泉认为，严格来讲，省级学位委员的设立是没有法律依据的，它是国务院学位委员会的文件设定的，省级学位委员会也不是省政府的工作部门，而是一个咨询议事机构，从这个角度讲，行政复议的资格够不够格有一点瑕疵，但是扩大行政复议的保护范围忽略瑕疵是可以接受的;再有，严格地说，省级学位委员会对不上行政法上有关行政主体的几个条件，但从扩大行政复议的范围，加强对行政行为法律监督的角度讲，它作为行政主体还是可以的。西北政法大学选择陕西省学位委员会提出申请，从管辖的角度来讲是符合规定的，但是此案从效率效果来讲，如果向省级学位委员会的上级主管部门提出复议或者申诉，效果更好。省级学位委员会依章行政，如果法制部门介入以后只能适用于一般法律原则，具体规则依据不充分，法律部门拿出的法律依据不充分，进行审查时就可能出现空白。

杨建顺认为，如果申诉不行，不妨再加一个仲裁，再请一些专家，请教育仲裁委员会发挥实质性的作用。现在强调行政合法性危机下多元化纠纷解决机制，应该有适合的途径。

学位规划如何更合理

在一些专家纠缠于本案的一系列具体细节时，何海波的思路似乎更加宽阔

国家学位委员会给各省分了名额，每个省自己去争，这样一个学位规划是否合理?

何海波认为，现在大学成了利益主体，既不是由国家完全指定，也不是市场化的运作，而是分配名额自己去争，这个做法必然会产生很多的问题，比如，像西北政法大学，在法学圈子里有很好的声誉，但是对于一个外行，比如搞石油、英语的评委根本不知道它是什么东西。太多复杂的考量根本没有办法通过评审制度能够合理解决，重新评审也不一定会轮到西北政法大学，因为这是决策制度本身造成的缺陷。

学位评审可以更加市场化，作为国家学位制度要设计一个最低的门槛，然后符合条件的自己爱带博士就带博士，乱到一定程度就会趋向一个均衡，当中关村一片树叶掉下来能砸到三个博士时，就意味着博士贬值了，那么到时候靠什么评价一个博士，就会是学校、院系以及导师的名声。何海波说。

湛中乐认为，国务院学位委员、陕西省政府就学位授予的制度都可以归入大的行政行为，从国务院学位委员会第29号、第30号文件看，国务院学位委员会试图对学位制度评审进行改革的举措，主观意图是好的，目的是要提高研究生的整体质量，优化结构等，但是作为行政法学者，我们要看细化的内容有没有。比如未来8年内不进行再次评审，这涉及到过去政策的连续性的问题，本来两年一评的，突然改变了，依据何在?对有没有博士学位的授予资格进行评审，现在改革成对一个学校整体的评估，它的科学性何在?应该对行政决策的科学性进行科学的论证。

此外还要注意行政决策过程中的民主性，如果不是这起案件，我们还不知道国务院学位委员会第29号、第30号文件。涉及学位制度评审改革时，一定注意到政策的连续性和政策推出的法律依据的关系，而不是想怎么改就怎么改。湛中乐说。

深层次问题寄望改革

国家在上世纪80年代初建立学位制度时，更多地强调行政管理方面的功能，这一制度在几十年运行当中实际上面临着很多问题。北京师范大学教育学教授劳凯声指出，1985年开始的教育体制改革，一个基本取向就是要重新处理学校和政府之间的关系，经过30年教育体制改革，实际上政府和学校之间的权力(利)重新分配的趋势已经非常明显，学校也通过相当多的途径获得了很多的办学自主权。但是在学位授予方面我们却一直没有看到任何进展，以至于现在出现了一些问题。比如，高等学校过去不是法人，和政府之间所构成的是一种内部行政法律关系，基本上是一种类似于下设或者内设机构的法律地位，现在学校作为独立法人有自己的利益，有自己的安排，在这种情况下，必定会产生一系列自身利益诉求。这个案例也表明现行的学位制度已经到了非改不可的地步了。

西北政法大学申博反映出高等教育改革深层次的问题，也就是政府与高校的法制化，此案看似偶然实际上是必然现象。安徽大学法学院教授程雁雷认为，此案涉及到诸多法律问题，如学位授予审核主体和法律地位、各个关系主体的权限划分、审核的方式、程序、效率等等，这些问题出在教育法，但是根子还是出在政府法治，1980年《学位条例》之后又有了《学位条例实施办法》，但是对政府如何行使学位授权审核权没有规范，而且1980年的法律法规到今天显然已经不适应。博士点也好，硕士点也好，还有本科专业设置，都是高等教育资源的配置问题，而对于这种资源配置的方式、权力来源及权力行使的合法性等，行政法提供的理论支撑还不够。因此这个案例不仅仅对教育法，对行政法的发展也是有意义的。